特色小镇作为新生事物，是新型城镇化领域内供给侧结构性改革的一种尝试。特色小镇建设自发起至今，已经过去两年，根据住建部数据，全国已有740座特色小镇被命名验收。

然而，部分地区在推进特色小镇建设的过程中，出现了一些值得重视和警惕的倾向性问题。为肃清特色小镇发展环境，2018年8月30日，国家发改委发布《国家展开变革委办公室关于树立特色小镇和特色小乡镇高质量展开机制的通知》（发改办规划〔2018〕1041号），下文简称1041号文件），对特色小镇建设、发展过程中存在的问题进行管理与纠偏。

1041号文件，提出特色小镇现已由国家发改委主导，并成为当前特色小镇建设的主要参考文件，此前住建部、发改委、财务部三部委联合发布的建村〔2016〕147号文件，现已不被作为相关的根据了。今后，特色小镇与特色小城镇的探索将会有巨大变动。

本文将一一解读1041号文件如何对特色小镇建设中遇到的问题进行管理与纠偏。

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定位不准,概念不清

特色小镇的规划与建设中容易出现概念不清，定位不准确的问题。例如一些地区，将特色小镇等同于一般的小城镇建设，在几十乃至上百平方公里的空间范围内盲目推进建设；再比如把特色小镇直接等同于旅游景区、文化旅游或者企业运动的综合体项目，只注重单一功能，而忽视了城的综合功能。

此类做法混淆了特色小镇的概念，违背了特色小镇建设的初衷，很难实现在一个集聚的空间范围内助推供给侧结构性改革和产业转型升级的战略目标。

对于此类问题，1041号文件提出：明确特色小镇、特色小城镇的界定条件。

特色小镇界定条件：特色小镇是非建制镇，立足一定资源禀赋或产业基础，区别于行政建制镇和产业园区，利用3平方公里左右国土空间（其中建设用地为1平方公里）在差异定位和领域戏份中构建小镇大产业，集聚高端要素和特色产业，兼具特色文化、特色生态和特色建筑等鲜明魅力，打造高效创业圈、宜居生活圈、繁荣商业圈、美丽生态圈，形成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的创新创业平台。

特色小城镇界定条件：特色小城镇是建制镇，立足工业化城镇化发展阶段和发展潜力，打造特色鲜明的产业形态、便捷完善的设施服务、和谐宜居的美丽环境、底蕴深厚的传统文化、精简高效的体制机制，实现特色支柱产业在镇域经济中占主体地位、在国内国际市场占一定份额，拥有一批知名品牌和企业，镇区常住人口达到一定规模过，带动乡村振兴能力较强，形成具有核心竞争力的行政建制镇排头兵和经济发达镇升级版。

1041号文件不仅明确了特色小镇非建制镇非产业园区，还明确了特色小镇的利用国土空间和建设用地大小，也明确了特色小城镇为建制镇，明确了各自的定位与条件，这是自2016年开始探索特色小镇以来最明晰的界定。

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盲目扩张发展，质量不高

在特色小镇建设中，有些地区存在急于求成的情况，希望在短短三年或者五年之内建成几十个甚至上百个特色小镇，以致用地粗放，脱离原有建制镇区开辟新区来建设，引发新一轮用地冲动。

对于此类问题，1041号文件提出：进行动态审核机制，小镇申请由“多而广”转为“少而精”。

往时，特色小镇审核采用“命名制”，一旦验收获得称号，一般不会摘除。此次，1014号文件指出，统一实行有进有退的创建达标制，避免一次命名制，防止各地区只管前期申报、不管后期发展与纠偏。

创建达标制下，特色小镇和特色小城镇不再是一劳永逸的结果，而是一个动态审核的过程，一旦不符合标准，即在本年度摘除特色小镇称号。

除此，根据此次三部委发布的通知“到2020年，全国培育1000个左右各特色小镇”。而本次1041号《通知》则秉承的是“少而精”的思路，要求各省级发改委推荐不多于2个典型案例，此次第四批的特色小镇、特色小城镇得以审批的在70个以内，远低于之前的数量。

另外，1041号文件鼓励“探索差异化多样化经验”，，挖掘‘市郊镇’‘市中镇’‘园中镇’‘镇中镇’等特色小镇案例，以及卫星型、专业等特色小城镇案例。立足不同运行模式，挖掘在机制政策创新、政企合作、投融资模式等方面的先进经验。

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同质化严重，特色不鲜明

特色小镇的发展与建设中，往往出现自身特色挖掘不足，甚至是生搬硬套模仿的情况。很多地区的特色小镇以文化旅游、休闲养生为主题，还有很多基金小镇，内容雷同，确定的形态和功能脱离实际，且小镇之间在产业特色、建筑风格和小镇整体风貌上没有体现地区的差异性，失去了特色。

对于此类问题，1041号文件提出：以引导特色产业发展为核心，关注产业健康发展。

1041号文件将特色小镇的建设目标定义为“宜业、宜居、宜游”，其中“宜业”放在首位。这与此前三部委《关于开展特色小镇培育工作的通知》文件中“休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居”的排位顺序完全不同了，因此产业优先成为了这次1041号文件的关键导向。

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市场化运作不足，融资困难

一些地区在特色小镇的建设中，过于注重政绩而忽视发挥市场作用，导致项目在融资方面出现难题。例如，地方政府投资比例不高，过于依赖上级政策及资金支持；又比如地区政府不愿意拿出好的项目，企业融资受阻等，这些都可能导致小镇难以长期可持续运营，后期出现烂尾的情况。

对于此类问题，1041号文件要求：省发改委主动搭建服务平台，为项目提供政银对接服务。

1401号文件有一个重大创新，就是在金融方面“搭建政银对接服务平台”，即国家政府开始主动搭建平台，进行政银对接服务，在债务风险可控前提下提供长周期低成本融资服务，支持产业发展及基础设施、公共服务设施、智慧化设施等建设。

在特色小镇的申报中，由申请企业填写项目贷款申请信息，包括申请信贷额度、期望信贷利率、期望贷款期限、期望放贷时序、期望付息频率等。再由省级发改委进行调研了解汇总印送省级开发银行、农业发展银行和光大银行，并会同省行将完成尽调小镇信息报送总行。

据悉，各总行开辟绿色通道，在2019年1月底完成评审和融资服务，将批复投放情况报送国家发展改革委。

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盲目举债，积累财政风险

在特色小镇建设中，一些地区大量举债进行规划建设，建设特色小镇，比如政府投入大，占比过高，少数依靠转移支付维持运转的建城区这些中心地区尤其严重，政府配套投入资金规模大大超出当年县级财政的收入。再比如，盲目攀比投资规模，或为了考核任务，利用县级平台公司融资，再比如对存量债务和新增债务缺乏统筹，对偿债资金来源缺乏考虑，这些不顾及本地财政实力的做法，会放大地方财政报表，增加地方政府财务风险。

对于此类问题，1041号文件提出：严防发展过程中的金融风险，特别是政府或运营商直接举债发展特色小镇。

1041号文件提到，逐年淘汰政府综合债务率超过100%市县通过国有融资平台公司变相举债建设的风险小镇，以及特色不鲜明、产镇不融合、破坏生态环境的问题小镇。

另外在特色小镇的申请中，发改委需要对特色小镇的相关指标进行全面的摸排，严防前期特色小镇建设发展中出现的金融风险。

如，特色小镇的产业发展的细化指标，分别是：

（1）已累计完成投资额（亿元）

（2）所属县级政府综合债务率（%）

（3）主要投资运营商资产负债率（%）

（4）已吸纳就业人数（万人）

（5）年缴纳税收额（亿元）

（6）已入驻企业数（个）

（7）已入驻企业发明专利拥有量（项）

通过这7个指标可以筛选出产业发展思路，低负债、高创新的小镇。

如，特色小城镇的经济发展的细分指标共有6项，分别是：

（1）地区生产总值（GDP）（亿元）

（2）固定资产投资（亿元）

（3）入驻企业数（个）

（4）非农就业人数（万人）

（5）公共财政收入（亿元）

（6）居民可支配收入（万元）

通过这6个指标可以筛查出产业健康、财政健康、产城融合、城镇带动乡村发展的特色小镇。

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房企过度参与，小镇地产化

自2016年起，碧桂园、恒大、华夏幸福、华侨城、绿城等房企纷纷布局特色小镇。据WIND数据，截至2018年7月，全国TOP100房企中有71家涉足或参与特色小镇项目。

特色小镇项目投资大，落地周期长。从当前情况来看，大部分房地产商借助特色小镇名义通过捆绑资源拿地，而一旦获得土地后，却让基础建设、产业培育让位于地产销售的现象。房企以发展产业之名圈地，造成的资源浪费和环境不可估量。

对于此类问题，1041号文件提出：纠正房地产化苗头，逐渐淘汰房地产化小镇

1041号文件，在特色小镇的产业发展中尤其强调要纠正“房地产化的苗头”，“在创建名单中，逐年淘汰住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇”，未来通过严控土地审批，加大产业发展在评定中的比重，将房地产化这一趋势逐步清理。

另外，在对特色小镇定义时文件提出，特色的建设范围为3平方公里的国土面积，其中建设用地1平方公里左右。1平方公里建设用地的概念是首次提出，这意味着往后特色小镇区域内用于房地产建设面积最多不得超过三成，此前许多房企主导的特色小镇，商业地产面积大多过90%，此类特色小镇将被淘汰。

结语：特色小镇是百年大计，是中国最后一块最大的内生性增长空间。所以，打造特色小镇需要百年思维，需要考虑长周期经营及短周期收益。此次发改委出台1041号文件，为特色小镇发展纠偏，是进一步促进真正优秀的特色小镇及特色产业发展，推动的中国新城镇化的路程。