特色小城镇发展潜力研究背景
“特色小城镇”是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇①。
“发展潜力”是指在现状发展基础上，依托各种资源，支持社会、经济、生态、科技全面协调可持续发展的潜在能力。对特色小城镇进行发展潜力评价，就是对小城镇发展潜力的相对优劣进行估值及等级划分。
因发展潜力会随着时代发展不断被发掘，因此本研究在收集整理2015—2017年数据基础上，针对未来3~5年内各镇发展潜力进行评价。
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入了新时代”。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同时，十九大报告中强调要贯彻新发展理念，实施区域协调发展战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，并且就“三农”工作也提出了很多新概念、新表述，首次提出实施乡村振兴战略。
特色小城镇对于区域协调发展、促进就近就地城镇化、城乡公共服务均等化及绿色发展等方面具有十分重要且不可替代的作用，对于实现农业农村现代化、实现城乡融合、推进乡村治理具有重大战略意义。
自2016年起，各地区各有关部门认真贯彻落实党中央国务院决策部署，积极稳妥推进特色小城镇建设，取得了一些进展，积累了一些经验，涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小城镇。2017年12月20日结束的中央经济工作会议在部署2018年经济工作中，提出要“引导特色小城镇健康发展”。中央层面高度重视特色小城镇发展，对于特色小城镇具有极其重要的意义。
发展改革委等四部委发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中明确提出：国务院有关部门对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇等开展定期测评，实行优胜劣汰制度。
特色小镇的产业小而强、机制小而活，能够广泛吸引社会资本参与，是供给侧结构性改革的一股重要能量，对于城镇化、乡村振兴的意义非常重大。在中央经济工作会议指导下，未来的特色小镇必须要建立指标体系、政策体系、标准体系、统计体系等，以便开展绩效评价。
本研究评价对象为：住房城乡建设部会同财政部、发展改革委公布的第一批、第二批国家特色小城镇，共计403个。国家特色小城镇以建制镇为主，在少数省份因行政区划设置等特殊原因，极少数为乡。这些样本拥有相对完整的城镇功能，在区位、资源、产业、环境和服务等方面拥有独特之处（图1）。
图1 第一批、第二批国家特色小城镇分布图（共计403个镇）
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评价体系
1评价体系构建原则
发展潜力不简单等同于现阶段的经济实力，它既取决于自身独特的资源，又受外部环境影响；既受惠于当前发展现状，也取决于未来成长的空间。同时，环境载体的承受度、社会服务保障度甚至口碑知名度等均对发展潜力的大小有着一定影响（图2）。
图2 需求导向下的特色小城镇发展潜力体系构建框架
为贯彻五大发展理念，落实国家对规范推进特色小城镇建设的相关意见，准确把握中央经济工作会议关于特色小城镇的工作部署，引导特色小城镇健康发展，评出高质量的特色小城镇，本次研究遵从以下三个原则：
一是要把特色小城镇放在区域协调发展的大背景下来评价，强调区域带动引领。
二是从供给侧结构性改革的高度来评价特色小城镇发展潜力，既要突出小城镇的特色，又要注重其综合实力。
三是强调设施、环境、服务、政策、互联网等对特色小城镇未来发展的作用，综合各类因素，客观评价中国特色小镇的发展潜力。
2评价模型
在评价模型的投建过程中，围绕“研以致用”的目标，依据国内外知名特色小城镇的发展经验和我国特色小城镇发展实践，根据科学性、整体性、层次性、可操作性、动态性、前瞻性等原则，以“城镇底蕴”作为衡量“综合发展潜力”的评价项目，以“发展需求”作为衡量“特色发展潜力”的评价项目。评价指标体系的建立从影响小城镇发展潜力的主要因子分析入手，结合小城镇发展的实际，以及指标数据的可获得性，选取既能反映小城镇发展潜力的质量水平，又能反映其数量水平的指标，以准确表达小城镇的发展潜力状况。
“国家特色小城镇综合发展潜力评价体系”主要采用区域动力、特色潜力、经济实力、城镇活力、行政能力、生态承载力、关注热力等7个方面的22个项目共30个指标（含复合指标），综合计算发展潜力指数（表1）。
表1 国家特色小镇综合发展潜力评价体系①
注：①本表内未经注释的数据均源自2016年度、2017年度各镇提交的国家特色小城镇申报材料，部分数据经与国家统计数据、部委公告、地方政府网站公告等公开资料校核。
②经济发达地区即长三角经济圈、泛珠三角经济圈、环渤海经济圈、长江经济带及“一带一路”重点带动区域范围内。
③分为：城市近郊区、城市远郊区、农业地区。
④由GIS计算直线距离，并按20公里、40公里、70公里、100公里、150公里分档。
⑤源自百度公司2017年3月至2018年3月模糊词源主动搜索后台数据。
⑥源自网络公开资料。
相较其他类似的评价指标体系单纯分析目标本体而言，本体系将区位交通等区域因素列为非常重要的评价指标，其权重占到20%；特色竞争潜力指标主要反映小城镇的特色化程度，包括特殊的物产、景观、主导产业竞争力、历史文化、举办活动的影响力等；经济增长实力主要反映小城镇经济发展活跃程度，包括经济发展规模、产业投资、固定资产投资、当地居民收入等；城镇支撑活力主要反映特色小城镇的现状建设水平，包括镇区规模、土地指标、设施、服务、智慧化等；行政保障主要指政府服务保障，包括政策保障、行政管理服务、规划可行性等；生态环境安全主要反映特色小城镇的本底条件，包括美丽乡村和环境治理投资等要求。
3数据处理
为消除指标间的量纲，选择极值标准化的方法，对原始数据进行标准化处理。其模型为：
其中，式中Fij 为第i 小个城镇的第j 个指标经过标准化处理后的数据，Xj 为第j 个指标实证获得的数据，minXj 为第j 个指标的最小数据，maxXj 为第j 个指标的最大数据。这样，经过处理后的新数据，最大值为1，最小值为0，其余的值都在0~1之间，便于比较。
4指标选取和分级
在量化过程中，以上30个指标可以分为两个类型。一类是根据统计资料可以得到的，主要是：经济规模、产业投资增速、固定资产投资、城镇居民收入、镇区建设规模、市政公用设施。另一类影响因素是不能直接用统计资料的绝对值指标来量化的，即区位交通、特色资源、政府效能、小镇规划等。拟直接对这些因素进行定性方法来获取，采用专家打分，通过德尔非法（Delphi）来实现得到指标因素得分。
5评价模型和评价方法
采用多因素加权综合计分模型，其建模思路为：根据影响小城镇发展潜力各因子及其重要程度的不同，确定评价指标体系及指标权重，在对原始数据无量纲化的基础上，按照指标权重，将各指标值加权求和，得到小城镇发展潜力指数，按指数从大到小的顺序对各评价因子进行排序，从而定量地确定小城镇发展潜力的大小，对其发展潜力进行等级划分。
小城镇发展条件是个综合系统，评价结果要反映各个因素的综合作用。其计算步骤为：
（1）请多个专家对评价因素的重要性进行排序，然后通过德尔非法（Delphi）赋予权重。
（2）各因素得分值在0~1之间，最大值为1，最小值为0。本模型在处理数据时，对其中可以根据统计资料查到的数据利用“极差标准法”进行数据处理，使其数值都在0~1之间，计算方便；而对于另一类影响因素，不能直接用绝对值指标来量化的，采用德尔非法（Delphi），通过专家根据各因素的优劣势直接进行打分实现，数值也在0~1之间。
（3）计算各小城镇综合分值为各因素分值与权重值乘积后的总和。评价计算模型为：
其中，S为单个小城镇发展潜力得分，a1……a30 为各评价因素分值，§1……§30 为各评价因素权重值。
（4）对计算结果进行分制标准化处理，确定综合分值的分级标准并划分出小城镇发展潜力得分等级。
叁
评价结果
通过对全国前两批共403个特色小城镇的发展潜力评价，将其按照评价得分从高到低的顺序进行排列。排名靠前的镇普遍的特点是区位好、规模大、经济强、资源丰富、设施完善、行政效能高，在各个方面都比较突出，在吸引投资和人口集聚方面具有优势，是我国特色小城镇中最有发展潜力的一批（图3）。在此仅选取前100名特色小城镇指数公布（附表）。
图3 前20强特色小城镇各项能力综合对比图
附表 前100强特色小城镇分项指数得分表
注：按总指数自高向低排列。
肆
结果分析
1区位交通分析
a.地域分布
百强镇主要集中在胡焕庸线以东，尤其是沿海发达地区，其工业基础和服务业发展相对领先。在国家区域协调发展战略引领下，特别是西部大开发、中部崛起及长江经济带等区域性政策的推进，中西部地区有一部分特色突出、发展较快的小城镇也迈入了百强行列。相比之下，东北地区进入前100名的特色小镇较少，当地人口更多向大中城市集中，小城镇发展相对滞后，除区域宏观经济低迷以外，人口净流出也是导致东北地区特色小镇发展滞后的重要因素（图4—6）。
图4 前100名特色小城镇按地区分布比例图
图5 403个特色小城镇按地区分布比例图
图6 全国建制镇按地区分布比例图
b.经济区位
位于长三角经济圈范围内的江苏、浙江、上海、安徽四省共占据百名内的48席，泛珠三角经济圈的广东、福建、江西、湖南、广西、四川、贵州、重庆、海南等省共占据31席，环渤海经济圈的北京、天津、辽宁、山东、山西及内蒙古中部地区共占据16席，总体表现与三大经济圈目前的经济发展水平和开放程度正向相关。除三大经济圈带动作用明显外，“一带一路”“长江经济带”等国家重大战略决策涉及区域的特色小镇均在发展潜力上表现亮眼（图7）。
图7 前百强特色小城镇的经济区位分布图
c.省份和城市分布
前20名内，浙江、江苏、广东三省各占据4~6席，体现出近年来三省在特色小城镇培育建设方面的先发优势。前百名内，江苏省占19席，浙江省占17席，大幅度领先其他各省；广东、上海、山东、福建四省各占据6~9席，形成第二梯队（图8—10）。
图8 前20强、前百强特色小城镇分布省份示意图
图9 前20强特色小城镇逐省数量分布图
图10 前100名特色小城镇逐省数量分布图
城市引领作用突出，六成以上的百强镇位于大城市近郊。这些中心城市在产业、金融、科技、服务、人才等方面的优势资源对小城镇的辐射带动作用尤为突出。在百强分布上也呈现出向重点城市集中现象，其中58个特色小城镇集中分布在20个地级市、直辖市，例如：上海市有8个镇、苏州市有5个镇、无锡市有4个镇位于百强之列。
d.交通条件
机场、高铁对带动地区经济社会发展、扩大对外开放、提高特色小镇的发展潜力发挥了重要作用，借助国家铁路、航空网络带动特色小城镇经济发展正在逐步成为现实。
2017年我国已经完成“四纵四横”高铁格局，根据《2020年中国高速铁路规划》《中长期高速铁路网规划》，到2020年，全国铁路营业里程达到15万公里左右，基本覆盖20万人口以上城市；其中高铁3万公里左右，覆盖80%以上的大城市；到2030年有望形成“八横八纵十连”的高铁网络。403个特色小城镇中，半数以上的小镇距高铁站不到40公里，约79%的小镇距高铁站不到100公里（图11）。
图11 403个特色小城镇按距高铁、机场不同距离分布比例图
若以地面交通100公里或1.5小时车程为机场服务半径指标，我国目前既有机场可为52％的县级行政单元提供航空服务，服务区域的人口数量占全国人口的61％、国内生产总值（GDP）占全国总量的82％。将403个特色小城镇与现有的147个民航运输机场的相对位置做比较，超过70%的特色小城镇处于距机场100公里半径圈内，如果放大到150公里半径圈，则超过90%的特色小城镇被覆盖，仅有36个镇不在此范围。百强特色小城镇全部在机场150公里范围圈内。
根据《全国民用机场布局规划》，到2020年，将初步形成以北京为主的北方（华北、东北）机场群、以上海为主的华东机场群、以广州为主的中南机场群三大区域性机场群体。以成都、重庆和昆明为主的西南机场群和以西安、乌鲁木齐为主的西北机场群两大区域性机场群体形成雏形。未来，机场集群效应带给特色小城镇的立体交通优势将会愈发凸现。
2特色潜力分析
在全国403个特色小城镇中，拥有国家级知名物产资源②的镇有225个，比例为56%，拥有省级以上景观资源③的镇有142个，比例为35%，拥有省级以上文化资源④的镇有137个，比例为34%。而在百强镇中对应比例分别为81%、40%和39%，从比例和质量上均具备优势（图12—14）。
图12 百强特色小城镇与403个特色小城镇物产资源条件对比图
图13 百强特色小城镇与403个特色小城镇景观资源条件对比图
图14 百强特色小城镇与403个特色小城镇文化资源条件对比图
3经济实力分析
经济实力主要反映特色小城镇经济发展的基础实力、投资热度、产业集聚度和人才集聚度，主要由当前经济发展规模、近年来固定资产投资额、近年来主导产业投资增速、创新程度、劳动力结构、薪资水平等指标体现。
对比前100名特色小城镇与403个特色小城镇的经济实力雷达图，可以很明显地看出，产业集聚在四个维度中是相对较弱的一个维度，百强镇在经济实力、投资热度、人才集聚度等三个方面全面超越403镇平均水平，但在产业集聚度上两者相差无几。可以得出结论：主导产业集聚速度与特色小城镇经济实力之间的相关性不高，这意味着百强镇的经济增长更多是由主导产业延伸出的全产业链增长拉动的，而其他四个元素与经济实力密切相关，且重要性较为均衡（图15）。
图15 百强特色小城镇与403个特色小城镇经济实力各项元素对比图
4城镇活力分析
镇区是经济发展、社会和谐的硬件载体，为生产、生活提供服务和空间。通过对镇区建设规模、至2020年建设用地供给量、市政公用设施配套程度、人居环境舒适度、智慧生活便捷度等方面对城镇支撑体系进行评价。
对比百强镇与403个镇的平均估值，以上五个元素均对特色小城镇的发展潜力具有较高的正相关度，其中，镇区规模、市政配套、人居环境起到更多支撑作用。智慧城镇是未来发展方向之一，目前虽依赖程度不高，但百强镇普遍比平均水平要高。土地供给对工业镇的影响程度更高（图16）。
图16 百强特色小城镇与403个特色小城镇城镇活力各项元素对比图
5行政能力分析
行政能力是特色小城镇发展潜力的放大器。通过对政策支持、政府效能、城镇规划等方面对行政保障能力进行评价，采用省市对本镇的产业、金融、投资、创新、管理等方面的政策支持力度强弱、政府服务效率和管理创新、特色小城镇规划是否合理可行等评价性指标进行评价。
对比前100名特色镇与全国403个特色小城镇的平均估值，百强镇在行政能力上具有较为明显的优势，各项评分均近乎满分，其中政策支持力度和政府管理效能明显占优。城镇规划水平在403个镇中比较平均，能够有效指导城镇未来发展方向和用地布局（图17）。
图17 百强特色小城镇与403个特色小城镇行政能力各项元素对比图
6生态承载力分析
生态承载力是指生态系统的健康和完整情况及承载人类在生产、生活和健康等方面需求，不受生态破坏与环境污染等影响的保障能力，包括环境质量、生态治理、低碳生活等基本要素。通过对自然灾害防护，水体质量监测、空气质量监测，下辖村庄的污水垃圾处理情况，对环境质量、生态治理、美丽乡村建设项目的投资力度，公交出行的使用率等指标来进行评价。
百强镇的生态治理力度明显高于其他特色小城镇，印证了“保护生态环境就是保护生产力”的正确性，在环境质量方面略有优势，但在低碳生活方面由于机动车拥有率高等原因，评分反而低于其他特色小城镇（图18）。
图18 百强特色小城镇与403个特色小城镇生态承载力各项元素对比图
7网络关注热力分析
在信息社会，网络关注热度是验证特色小城镇品牌宣传能力，判断其未来发展潜力的重要指标，对吸引游客、招商引资等方面均起到重要作用。
通过对网络搜索引擎用户主动搜索次数、相关新闻页面点击率等进行统计，结合旅游订票网站、购物网站等发布的区域热点统计数据，通过数据综合分析，我们注意到403个特色小城镇在网络关注度方面的差异较为明显，关注度较高的镇多数为制造业经济重镇，其次为旅游名镇。其中广东省中山市古镇镇因盛产灯饰、花卉苗木，并连续举办20余届“中国·中山古镇国际灯饰博览会”而备受关注（图19）。
图19 特色小城镇年主动检索量前20名由高至低排序图
数据来源：百度官方数据库2017年3月—2018年3月。
伍
结语
由于我国不同地区经济发展、资源禀赋的不均衡现象，各地特色小城镇发展潜力的重点各有不同，因此客观、科学地评价特色小城镇发展潜力，能够促使每个小城镇根据自己独特的地理和资源优势寻找自己的发展路径，通过相互比较借鉴，确定自己的薄弱领域，并在最能提升综合实力的领域集中发力。
本次研究提出了评价特色小城镇发展潜力的理论模型和评价指标体系，并应用于403个国家特色小城镇的发展潜力评价问题中。实证研究结果表明：国家政策倾斜、区域经济环境和自身资源特色是决定特色小城镇发展潜力的三大重要因素。在实际应用中，不同类型小城镇在评价过程中，可根据需要加入重点关注的分析指标，例如：针对文旅小镇，可在本文分析基础上，增加游人年接待能力、文物保护力度等指标；针对科技创新小镇，可增加年申请专利数量等指标。
必须指出，特色小城镇的发展潜力不是一成不变的，而是随着政策调整、交通条件改善、资源深入发掘、重大项目落地、环境改善或破坏、网络关注等因素的改变而变化的，因此，需要逐年对特色小城镇进行发展潜力评价，以更好地指导投资建设实践。
注
①定义出自国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部于2017年12月联合印发的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》。
②国家级知名的物产资源，包括：经认证的地域标志性农产品、储量国内领先的矿产资源、国内名列前茅的大型龙头企业或产业集群等。
③省级以上景观资源，包括：4A级以上旅游景区、国家或省级自然保护区、国家或省级风景名胜区、国家或省级地质公园等。
④省级以上文化资源，包括：拥有国家或省级历史文化名镇称号，拥有国家或省级历史文化街区或文物保护单位，拥有世界级、国家级或省级非物质文化遗产，举办过国际级或国家级会议、赛事、节日、活动等。
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