从最初的遍地开花，到如今国家层面进行纠偏，距离特色小镇在全国形成一股热潮至今已有三年时间。在此期间，有地方出现了系列问题，甚至存在政府债务风险加剧和房地产化的苗头。2017年底，国家发展改革委等四部委发布的意见中也提到，地方发展特色小镇，要按规律办事，避免脱离实际照搬照抄。“树立正确政绩观和功成不必在我的理念，科学把握浙江经验的可复制和不可复制内容，合理借鉴其理念方法、精神实质和创新精神。”

日前，在2018特色小镇高峰论坛上，浙江大学公共管理学院副院长、浙江省特色小镇研究会执行会长张蔚文接受第一财经专访表示，无论从何种角度对特色小镇建设开展研究，始终都需围绕一个基本问题，即新型城镇化的本质是“以人为本”。推进新型城镇化，不是简单的走乡村工业化、小城镇还是大城市道路的选择问题，也不是单纯的产业结构调整和转型升级的问题，根本上来说，是关于人的发展问题。

她表示，以往乡镇企业、产业园区、经济开发区等发展模式虽然一定程度上解决了产业发展和人口就业的问题，但更多的是以拉动经济增长为目的的各种“造城运动”，并未形成生产、生活、生态空间的合理结构，实现人的城市化依旧任重而道远。

主动退出的特色小镇

特色小镇发轫于2014年的浙江。自从当年10月参观完云栖小镇后，时任浙江省省长李强就将特色小镇作为推动经济转型升级和城乡统筹发展的重大决策。2015年，浙江在《政府工作报告》中将“加快规划建设一批特色小镇”列入重点工作。随后，发布指导意见，提出重点培育和规划建设100个左右的特色小镇。按照规划，3年内，每个特色小镇要完成固定资产投资30-50亿元左右，所有特色小镇建成3A级以上景区。

风生水起的“造镇计划”，引起了中央财经领导小组办公室的关注，并由负责人率队专程调研宏观经济运行和特色小镇建设情况。刘鹤表示，中财办将继续探索、调研，深入总结特色小镇发展的情况以及取得的业绩，并积极推广。2015年底，中财办提交的《浙江特色小镇调研报告》获得习近平总书记批示。此后，特色小镇得到了多个层面的重视和推广。

据统计，截至2017年12月，中央、各省（自治区）人民政府及有关部门（除台湾省及香港、澳门自治区外）共出台了40项特色小镇建设纲领型文件（指导意见类，不包括申报通知及名单公布类文件）。

其中，除青海、山西、新疆及河南等4省尚未形成独立政策文件外，中央各部委先后出台了10项有关文件，浙江、江苏两省各颁布2项指导意见，其余省份均有1项特色小镇指导意见类文件。

根据张蔚文团队对特色小镇政策扩散情况的研究结果显示，从时间特征来看，呈现出“S型”曲线，以2016年1月为界，之前是缓慢扩散期，2016年全年是快速扩散期，到2016年12月达到最高点，这个月有很多政策出台，如今进入到平衡扩散期阶段。从空间特征来看，呈多样化多层级特征。

玉皇山南基金小镇获评“中国最具实力基金小镇”

不过，在政策扩散过程中，也出现了很多问题。张蔚文表示，比如，地方政府对特色小镇的内涵理解不一致；产业同质化严重，大多集中在文旅类；创建和培育数量惊人，省级特色小镇有1600多个，其中1100个在中西部；扶持政策呈现两极化。她提到，有地方在特色小镇的考核标准上欠缺多样化，因此有些小镇甚至提出主动退出，不要培育这顶帽子，要按照自己的节奏。其实，这是一个理性的开端。

房企能否参与特色小镇建设？

特色小镇的建设离不开土地政策的支持。

张蔚文及团队在研发中发现，当前特色小镇土地政策基本没有涉及新增建设用地的供应环节，这不利于特色小镇通过调整土地供应来引导产业发展。此外，当前存量土地利用政策支持力度的欠缺以及改革导向土地政策的缺位不利于激发特色小镇利用存量和集体土地的积极性。

她认为，特色小镇应充分发挥其区位优势、产业特点，秉持破解土地资源瓶颈，推动产业转型升级，促进“三生融合”的理念，利用现有存量土地利用政策和改革导向土地政策来拓展发展空间。

以玉皇山南基金小镇为例，杭州上城区政府就向村集体租赁土地，改造后再租赁给入驻的企业。在不改变集体土地所有制性质的前提下，调整产业功能，获取租金再分给村集体。

在盘活存量土地方面，大唐袜业小镇就采用“退二进三”的方式，对旧厂房进行分类改造建设；龙坞茶镇的建设企业就协商收购龙坞工业园区的工业用地及其地上建筑后，将其改造为茶文化产业园。而土地用途还是工业用地，但是可以办理相关执照，也可以办理有产权证明。

大唐袜艺小镇

特色小镇的建设主体，在一些地方是政府主导，但有诸多问题。

比如，玉皇山南基金小镇，虽然是“三改一拆”的样板，金融创新的窗口，但是生活配套欠缺导致职住分离；嘉善巧克力甜蜜小镇，虽然具有特色产业的核心领导企业（歌斐颂）为产业支柱，具有良好的旅游产业基础，但是政府支持效果弱，公共设施、基础设施和生活配套设施尚显不足；诸暨大唐袜艺小镇，虽然以产业（袜子产业链）支撑特色小镇，企业家能人成为推动大唐袜业转型升级、加强核心竞争力的内生动力，但是社会配套设施与发达地区存在明显差距，难以留住高端人才，产业升级迫在眉睫。

嘉善歌斐颂巧克力小镇

反观由房企参与的特色小镇，却有很多可圈可点的地方。比如，由万科参与打造的良渚文化村，就是文旅小镇的先行者，蓝城打造的桃李春风小镇，成为了小镇生活样板间。张蔚文称，房产参与的优势是，符合市场发展规律，善于进行小镇生活打造，具有较强的资源整合能力，但也要严控房地产化倾向，地产小镇同质化严重的倾向。

良渚文化村休闲旅居导览图

她认为，可以有选择地允许房企参与特色小镇建设，以弥补目前特色小镇社区建设不足的弊端。政府要制定规划、把控方向，做好产业发展把控者、运营过程监督者和小镇建设服务者；至于产业类企业，要对特色产业进行深入了解，具有很高的专业度，负责特色产业链的延伸、产业转型升级、产业创新，主要进行特色小镇“生产”部分的打造；对于房地产企业来说，要擅长于小镇社区营造、生活服务配套打造，能对已有资源进行有效整合，着重负责“生活”、“生态”方面的提升。

桃李春风小镇

针对目前小镇治理结构里面的多元治理主体不到位，治理手段的行政化取向明显，社会价值目标导向不足等问题，张蔚文建议，在保持总揽全局协调各方的大背景下，发挥多元主体的作用，由专业的人来管理专业的镇。比如，在决策方面，依“大部制”原则设立各个职能部门，负责招商引资、规划设计、产业培育等工作；在行政管理方面，设计小镇经理办公室，进行一站式行政审批、综合行政事务处理、公共服务提供等。从小镇自治层面，组建小镇自治委员会，履行居民自治功能、协助政府部门和小镇经理完成工作。

她认为，特色小镇治理机制创新的着眼点就在于发挥多元主体作用、让专业的人管理专业的镇、同时更充分地发挥市场力量的作用，实现政府与市场、社会资源之间更好的协同合作。

中心镇、卫星镇与专业镇

十九大报告提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，将以城市群为尺度的新型城镇体系纳入到“建立更加有效的区域协调发展新机制”的战略层面。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》明确提出要把城市群作为推进新型城镇化的空间主体。

这意味着，小城镇在城市群中所扮演的角色不容忽视。从空间结构上看，小城镇是“从城到乡”和“从乡到城”的重要空间节点；从功能上看，小城镇承载着支撑城市网络体系、为产业聚集提供空间载体的重要功能。从城市群发展的角度，通过对特色小镇融入城市群路径的研究，张蔚文将特色小镇分为三类：中心镇、卫星镇、专业镇。

以浙江省为例，中心镇是位于中心城市（杭州、宁波、温州、金华——义乌等长三角区域中心城市）或其他重要节点城市（绍兴、嘉兴、丽水等省级中心城市）内部的特色小镇；卫星镇是位于中心城市以外，都市区范围之内的小镇；专业镇是位于发展带（或交通干线）沿线，中心都市区外的小镇，这类小镇的选址依托于当地得天独厚的自然资源优势及长期积累的产业基础。

她认为，中心镇应推动城市更新和城中村改造，聚集高端要素，推动产业转型升级；卫星镇应避免出现“睡城”现象，要承接中心城市的第二产业的转移，吸纳剩余的劳动力，破解城乡二元结构；专业镇要利用得天独厚的自然资源和历史悠久的产业基础，做成文旅类、历史经典产业类的小镇。

她提到，无论从何种角度对特色小镇建设开展研究，始终都需围绕一个基本问题：即新型城镇化的本质是“以人为本”。推进新型城镇化，不是简单的走乡村工业化、小城镇还是大城市道路的选择问题，也不是单纯的产业结构调整和转型升级的问题，根本上来说，是关于人的发展问题。以往乡镇企业、产业园区、经济开发区等发展模式虽然一定程度上解决了产业发展和人口就业的问题，但更多的是以拉动经济增长为目的的各种“造城运动”，并未形成生产、生活、生态空间的合理结构，实现人的城市化依旧任重而道远。