23日下午，《土地管理法修正案(草案)》(下称《草案》)提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。现行土地管理法自1986年公布以来，历经1988年第一次修正、1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

此次对土地管理法作出的修改是在“三块地”改革(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革)4年来的试点经验基础上形成的，是继1998年全面修订之后的又一次大修，将为未来全面推动土地制度改革扫清法律障碍。

缩小征地范围

一直以来，某些地方政府低价征地、高价出让以及由此带来的“土地财政”依赖、对失地农民权益保障不足等问题让征地制度饱受争议。过去10年来，中国官方的多项改革都把缩小土地征收范围作为征地制度改革的首要任务，不过，由于其面临法律障碍等一系列问题，改革鲜有进展。

中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林表示，此番土地管理法修正案草案删去了现行土地管理法关于“非农建设必须使用国有土地”的规定，实际上一方面是征地制度改革、缩小征地范围的要求，另一方面也是推进集体土地资源市场化配置。现行法律规定，所有非农建设使用土地，必须经过土地征收变成国有土地之后方能使用，而修改后，未来在城乡二元土地制度下，符合规划的集体经营性建设用地可以直接入市，满足市场化配置资源的要求。

修法后并不意味着以后就不需要征地了，中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划研究中心主任严金明解释说，以后有的土地仍然需要进行土地征收，比如用来进行住宅等房地产开发的土地仍然需要走征地程序。这一改动主要是放宽了农村集体建设用地流转的限制，为后续的改革留出空间。

清障集体建设用地入市

除“非农建设用地不再必须国有”外，草案提出，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

严金明指出，修法后，原本在法律层面不允许出让的集体建设用地可以流转，进行出租、出让，改革力度很大。目前，新增建设用地供应有两条路径，一是将集体土地征为国有，二是集体经营性建设用地流转，严金明指出，缩小征地范围也意味着集体经营性建设用地流转的规模会加大。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆指出，截至2013年底，全国集体经营性建设用地的面积约为4200万亩，占全国建设用地总量的13.3%左右。

从法律上讲，严金明表示，过去，土地出让对应国有土地，地方政府是唯一有权进行土地出让的，而修法后，集体经济组织、村民小组等可以直接进行集体经营性建设用地的出租、出让，这样可以更好地保护农民的利益，让农民获得更多土地增值收益。除此之外，叶兴庆认为，集体经营性建设用地加快入市，也有利于控制工业化城镇化用地成本过快上涨。

集体建设用地入市用意何在?

中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎：如果农村集体经营性建设用地直接入市，而不需要像过去那样先收归国有，这样做有多种效应。第一，它增加了产业用地，现在搞特色小镇，搞乡村振兴，地从哪来?这就是一个有效渠道;第二，增加农民收入，原先集体经营性建设用地收归国有，大部分收益会由政府获得，农民分得比较少，以后有望改变;第三，改变了原先地方政府通过土地财政增收的办法，他们需要更多考虑转型，这也是增量效应。这一次草案如果人大通过，我相信对于整个农村土地制度改革会有一个非常大的突破。

财经评论员万喆：在摸索怎么推动土地制度改革方面，其实已经准备了很长的时间。过去的做法有两个特别大的矛盾：一个是供给矛盾，也就是目前的房价跟土地供应紧张是有关系的，因此大家觉得说这方面的资源调配有必要放下去让市场配置;另外一个，是集体用地所有者权益保障并不够，很多时候房子卖得很贵地卖得很贵，但是征地的时候给农民的钱并不多。所以我想现在实际上时机成熟度应该是够了，大家的呼声已经非常高了。

集体建设用地入市影响有多大?

中国城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎：改革对乡村振兴有非常重要的促进作用，对于房地产市场，我认为目前还不会构成非常大的影响。集体经营性建设用地市场只占了10%左右，大部分还是宅基地;第二，这些集体经营性建设用地入市之后并不是用来盖商品房的，而是用于工业、商业等等用途，虽然也会有租赁房、廉租房等等，但是不会对商品房造成很大冲击。

财经评论员万喆：我们现在提到的几个非常重要改革的关键点，宏观上的经济改革，包括地方上消除对土地财政的依赖性，实际上跟土地制度改革、增强市场活力有非常大的关系。另外，近年来一直强调要提升民众的幸福感和获得感，对于城市居民来说，可能房住不炒非常重要，这和土地的供给有关系;对于农民来说，公共服务的提供，以及他能从土地当中获得的收益，是他获得感和幸福感的关键，也跟土地有关。所以接下来怎么做，可能需要更多的细则。