一、问题的提出
改革开放以来，我国农地制度改革创造了惊人的奇迹。与人民公社时期农民及集体几乎没有任何剩余索取权和剩余控制权相比，家庭联产承包责任制是一大进步，它通过赋予农民一定程度和一定范围的土地承包经营权，通过变集体所有、集中经营的单一产权结构为集体所有、家庭经营的较为复杂的产权结构，产生了极大的制度绩效。林毅夫（2005）研究认为，1978－1984年中国农业总产出增长为42.23％，其中家庭联产承包责任制的制度变革贡献了46.89％，相当于投入增加的总效应。几乎所有研究中国农村改革的学者都同意下述基本判断：中国经济30年来的持续增长，主要得益于农业的发展；而中国农业的增长，又始于农地制度深刻而连续的变迁。但是，与市场经济条件下经典的产权要求相比，现行农地承包经营权表现出相当程度的产权残缺，并正成为阻碍我国农村社会经济进一步发展的主要因子（钱忠好，2002）。而且，现有农地制度安排所存在的内在缺陷已经成为制约我国农村发展的核心问题。因此，如何进一步改革和完善农地制度就成为农村改革甚至中国改革最为紧要的问题之一，也是我国新农村建设过程中所要着力解决的关键问题。
30年经济的高速增长、社会结构的巨大变革，意味着我国农地制度所面临的外部环境发生了深刻的变化。为此，就需要根据外部环境的变化适时改革农地制度，保证农地制度对于外部环境的动态适应性，提高制度的适应性效率。这就要求深入分析中国农地制度变迁的内在逻辑，在此基础上探寻未来农地制度改革的方向。本文从农地制度的本质属性出发，以交易费用为起点，研究改革开放以来我国农地制度演化的逻辑关系；沿着这种逻辑演变趋势，分析我国农地制度未来改革的方向。
二、我国农地制度变迁的内在逻辑
科斯（Coase，1937）认为，制度起源于交易费用，人们为了减少交易过程中的各种费用，就需要运用制度规范当事人的行为，形成稳定的交易秩序。制度可以降低交易费用，这是制度的基本功能之一。所谓交易费用，是指制度运行的成本。就制度本身的成本而言，如果对制度做静态考察，包括制度制定成本、制度实施成本、制度维护成本；如果对制度做动态考察，即考虑到制度本身的创新或变革，则还有制度变革成本（黄少安，2004）。考虑到制度的演化和变迁，则交易费用就是制度变迁过程中所发生的一切费用。由此可见，制度的形成与交易费用之间存在着内在的联系，要深入分析制度变迁的过程就必须考察制度环境中所存在的各种交易费用。只有紧紧抓住交易费用这个关键变量，才能理清制度演化的内在逻辑，预测制度未来的演变方向。
具体到我国农地制度变迁问题的研究，也应该首先分析农地制度环境中所存在的交易费用，并以此为突破口，深入分析农地制度内在的逻辑演变关系。
1.我国农地制度环境中的交易费用。
我国农地制度环境是由外部环境和参与主体共同构成的。我国农地制度的参与主体主要包括中央政府、地方政府和农民家庭，三类主体分别具有不同的主观愿望和利益诉求。我国农地制度的外部环境是指影响农地制度形成和发挥作用的政治、经济、社会、文化等所有方面，它们是农地制度赖以存在的基础。我国农地制度环境有两个主要来源，其一是不同主体之间的认知互动；其二是主体认知与外部环境之间的互动。我国农地制度环境的构成如同1所示。
图1我国农地制度环境的构成
对我国农地制度环境进行考察，可以发现其中存在着大量的交易费用，主要包括经济交易费用和政治交易费用，其中经济交易费用又分为两类，即经济交易费用Ⅰ和经济交易费用Ⅱ。
（1）经济交易费用Ⅰ。
现代经济理论研究表明，当事人都是有限理性的。这就意味着中央政府、地方政府和农民家庭对于农地制度的认识都是有限理性的，“有目的的理性，但却只能受限制地如此”（Williamson，1987）。这种限制性主要表现在两个方面：其一是当事人在认识外部环境的能力方面所受到的限制；其二是当事人表达事物的能力方面所受到的限制。在改革过程中我国的政治经济体制、社会结构、人们的意识形态等都不断发生变化，农地制度所面临的外部环境表现出相当程度的复杂性和不确定性。由于外部环境具有复杂性和不确定性，因此，当事人的机会主义行为就不可避免。机会主义行为在追求私利的同时，会对他人的利益造成损害。每个当事人都能够认识到这个问题的存在，会采取相应的措施保护自身的利益，为此需要耗费一定的资源，产生一定的成本，这部分成本就是交易费用。在我国农地制度形成的过程中，三类主体会通过自身的认知与外部环境之间产生互动：一方面，当事人对于农地制度的认识是以外部环境为基础的，人们的主观认知是对客观环境的充分反映；另一方面，当事人的认知对于外部环境也具有能动作用，人们会利用自己的主观认识来改造客观环境。诺斯等（Denzau＆North，1993）指出，环境的变化通过信息反馈影响当事人的认知，当事人通过其心智模型对这些变化进行评价、提炼，决定接受或者拒绝等，从而形成新的预期，如此循环，构成当事人认知与环境的互动过程。上述交易费用就是农地制度的当事人围绕经济交易，与外部环境之间的互动所产生的成本，可以称之为经济交易费用Ⅰ。显然，经济交易费用Ⅰ具有外生性特征，它主要是由于外部环境的不确定性所引起的。
（2）经济交易费用Ⅱ。
在我国农地制度中，中央政府、地方政府和农民三类主体组成了一个科层结构：中央政府代表国家规定农地制度，处于最高层次；地方政府在国家法律规定的框架内对当地农地实施管理，处于中间层次；农民在国家法律、地方法规规定的范围内直接从事土地经营，处于最低层次（徐美银等，2007）。在这种农地制度科层结构中，三类主体的认知存在着持续的互动关系。其中，农民作为直接经营土地的主体，拥有关于农地使用等各方面的最原始信息，处于比较优势地位。建立在优势信息基础上的农民对于农地制度所形成的认知和愿望具有牢固的实践根源，能够充分反映现有农地制度体系中存在的问题，揭示未来农地制度改革的路径和方向，从而会得到中央政府和地方政府的高度重视。中央政府和地方政府关于农地制度的认知，很大程度上是来源于农民对农地制度的认知，农民认知构成了中央政府和地方政府认知的基础。如果中央政府和地方政府能够从农民主观意愿出发制定农地制度，或者尊重农民自发创新的许多农地制度安排形式，那么这样的农地制度就具有广泛的认知基础，必然就是有效的。当然，中央政府和地方政府对农地制度的认知也会对农民的认知产生影响：中央政府对于农地制度的愿望和诉求主要体现在农地法律之中，地方政府对农地制度的认识则主要体现在农地法规之中，无论是农地法律，还是农地法规，都对农民经营土地的行为有所规定，进而会影响到农民对于农地制度的认识。所以，农民对农地制度的认知与中央政府和地方政府对农地制度的认知之间本质上是互动的关系，它们相互依存、相互影响，构成了我国农地制度环境的一个重要来源。考虑到当事人认识能力的有限性和异质性，在相互之间认知互动的过程中，就必然会出现知识的交流和累积，这本质上是一个交易过程，在此过程中需要耗费一定的资源，产生一定的交易费用。这种交易费用是农地制度的三个主要当事人之间围绕经济交易所进行的认知互动所产生的，可以称之为经济交易费用Ⅱ。显然，交易费用Ⅱ具有内生性特征，它主要是由于当事人认知模式的差异所引起的。
（3）政治交易费用。
1990年，诺思创建了交易成本政治学，“把交易成本分析推广到政治交换中，并探讨在政治和经济的发展中政治和经济制度的相互作用。”迪克西特（Dixit，1996）进一步研究认为，交易成本广泛存在于政治关系之中，并影响政治结果，“政治过程的许多特征和结果可以视为各种交易成本以及参与人应对这些成本的策略的产物……我们最能胜任的事情是，理解相互联系的政治－经济体系是如何逐渐演化出一些方法来处理它必须面对的各种交易成本的。”那么，政治过程中为什么会存在交易成本？这主要是由于以下几方面的原因：①政治市场的不完全性。政治过程中存在着高信息成本以及所引起的参与者“工具理性”失灵，导致政治市场比经济市场更多地被交易成本所困扰。②政治契约的复杂性。政治契约与经济契约相比显得更加复杂和难以实施：政治契约一般有多个当事人，会涉及到集体行动问题；政治契约的具体内容一般比经济契约要模糊得多，保证有较大的解释空间；政治契约必须包含外在的强制机制，这种强制机制一般以国家的形式出现，但是，“谁来监督监督者”？这显然面临着一个复杂的治理结构问题（周业安，2005）。③信息拥堵。这是威廉姆森为了理解有限且不对称信息而引入的一个概念，表示由于各种原因引起的信息失效问题。与政治过程密切相关的信息问题主要包括三个方面：当事人一方在缔结契约前的信息优势，这常常会导致逆向选择问题，增加信号显示成本；当事人行为的不可观察性，这常常会引起道德风险问题，增加监督成本；第三方对信息的不可证实性，这会产生审计成本。
改革开放30年来，为了保证经济体制改革的顺利进行，我国政治体制改革也同步推进。在改革过程中，上述引起政治交易费用产生的各种因素同样存在。由于政治过程构成了我国农地制度外部环境的主要组成部分，因此各种政治交易费用会产生于我国农地制度的形成过程并且影响到农地制度的实施。
上述三种交易费用，即经济交易费用Ⅰ、经济交易费用Ⅱ和政治交易费用共同构成了我国农地制度环境的总交易费用。
2.我国农地制度变迁的内在逻辑
（1）我国农地制度变迁过程的简要回顾。
1978年开始的农地制度变迁主要包括四个阶段。
第一阶段，从1978年到1983年。这一阶段农地制度变迁程度最大，主要从人民公社时期农地集体所有、集体经营，经历了各种过渡形态，最后确立了农地集体所有、农户家庭承包经营的制度安排。
第二阶段，从1984年到1988年。这一时期，农地制度变迁的过程出现了一些曲折，不少人把1985-1988年主要农产品产量的下降归咎于家庭承包制，在实践中，违背农民意愿，强行收回农民承包的土地，任意改变承包合同，有的地方甚至提出退回到集体经营模式。
第三阶段，从1989年到1998年。这一阶段制度变迁的主要内容是建立了土地家庭承包经营的基本框架，并两次延长土地承包期限，第一次延长至15年，第二次又延长至30年。党的十三届八中全会明确指出：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”
第四阶段，从1999年至今。这一阶段农地制度变迁至今仍在持续中，制度改革主要是在坚持家庭承包责任制的基础上，采取各种措施不断完善这种基本的制度形式，强化农民承包经营权的内涵，保障农民拥有比较完整的土地权利。中央逐步明确农民是独立的市场主体，农民对于所承包的土地除了拥有使用权、收益权之外，还拥有转让权、继承权等，并采取各种措施不断强化农民的土地权利。
（2）我国农地制度变迁的内在逻辑。
对我国农地制度变迁的全过程进行分析，可以发现我国农地制度变迁总是沿着交易费用最小化的路径不断展开。
首先，我国渐进式改革的逻辑决定了农地制度改革是按照“先试点、后推广”的原则逐步推进的，这样可以降低不确定性，减少交易费用。开始于20世纪70年代末的中国经济体制改革，是人类历史上一个伟大的壮举，在没有现成例子可供借鉴的情况下，许多改革举措都是一种创新，充满了不确定性，因此，中央政府从一开始就确定了改革的基本原则，那就是“摸着石头过河”，逐步推进各项改革。这样做的好处是显而易见的：其一，通过小范围的试点，探索改革成功的经验；其二，减少由于改革可能的失败而造成的损失；其三，通过试点，起到宣传示范的作用，重塑当事人的认知模式，减小未来推广过程中可能遇到的阻力。在这样的改革逻辑下，我国农地制度改革同样是按照“先试点、后推广”的基本原则而逐步展开的。农村改革之初，主要是部分地区的农民为了解决生活中遇到的困难而自发进行的包产到户试验，决策者当时并不认同农民的这些试验，甚至在相关文件中还明确反对各种形式的包产到户。后来，随着进行自发试验的农民数量的增多，以及试验地区所取得的明显绩效，中央政府逐步改变了对待包产到户的态度，从明确反对转变为不反对，进而是部分支持，最终转变为全面支持，并在此基础上确立了农村家庭承包经营制度的基本框架。韩俊（2008）认为，土地家庭承包经营制度是农民发明的，从不允许到网开一面，从允许局部地区试验到全面推开，再到把其作为农村经济的一项基本制度加以肯定，充分体现了中央政府决策的科学性。在随后农地制度改革的过程中，中央政府仍然坚持“先试点、后推广”的原则，进行了多种形式的农地制度改革试验，主要有两田制、规模经营、“四荒”使用权拍卖、“生不增、死不减”、农地股份合作制五种类型。无论是家庭承包经营制度，还是其后进行的多种形式的农地制度改革试验，都取得了十分明显的制度绩效，实践证明是非常成功的。究其原因，主要就在于这种改革路径降低了外部环境的不确定性，减少了交易费用，尤其是减少了上述分析所指出的农地制度环境中的经济交易费用Ⅰ。
其次，我国农地制度变迁的全过程符合当事人尤其是农民的主观意愿，能够减少由于当事人认知冲突所产生的交易费用。我国农地制度改革是从农民的自发创新而起步的。无论是合作化时期和人民公社时期部分地区的农民所进行的各种改革尝试，还是改革之初安徽省凤阳县小岗村农民的“包产到户”试验，“农民进行试验的出发点首先是设法渡过生活危机，规避风险，维系身家性命；其次才是发展生产，增加收入，最大化自身利益”（杜润生，2005）。广大农民所进行的这些试验，都充分反映了他们的主观意愿：农民仍然钟情于家庭式的自主分散经营。农民对于家庭式分散经营的偏好，是千百年来我国传统的农业生产方式所塑造的，在新中国成立前后所进行的土地改革中又得到了进一步的强化，具有极为深刻的认知基础。部分地区的农民所自发进行的农地制度创新取得了明显的制度绩效，这通过认知互动改变了中央政府和地方政府的认知状况，使其转变态度，全面支持包产到户的改革模式。张红宇(2002)研究指出，中国农地制度变迁使相关主体都获得了额外的收益，实现了典型的“帕累托改进”，因而取得了不同经济当事人“同意的一致性”。
农地制度的最初改革就取得了巨大的绩效，这大大鼓舞了所有的当事人，无论是农民，还是中央政府，都坚定了继续进行农地制度改革的信念，强化了自身的认知。随着家庭承包责任制基本框架的确立，农地制度改革明确了方向，以后的改革都是采取措施不断完善这种基本制度。这样的改革逻辑符合当事人的认知调整过程：①对于农民而言，农地制度改革首先解决了自身及其家庭的生存问题，随后的改革举措又不断完善了农民的土地承包经营权内涵，使其正当权益受到充分保障，这些都满足了农民的主观愿望；②对于决策者即中央政府和地方政府而言，这样的改革模式，既能保证农业生产和整个国民经济的持续增长，也能保证社会经济形势始终运行在平稳的轨道上。因此，整个农地制度变迁过程符合农民的认知状况，也符合决策者的认知状况，这极大地减少了由于当事人认知互动而产生的交易费用，即前文分析所指出的经济交易费用Ⅱ。
再次，我国分权式的政治体制改革，加强了地方政府的决策自主权和农民的经营自主权，缓解了政治市场的不完全性和信息拥堵现象，减少了政治交易费用。与经济体制改革几乎同步进行的是我国的政治体制改革，政治体制改革的基本原则是政治集权下的经济分权。从20世纪70年代的放权让利到20世纪80年代的财政包干体制，再到20世纪90年代的分税制改革，合理划分中央和地方的利益关系、赋予地方政府一定的财权和事权，是整个经济和政治体制改革的突破口（王永钦等，2007）。分权式改革的实质是中央政府下放一部分经济决策权给地方政府，调动地方政府的积极性，促进地区之间的竞争。一般而言，在中央政府与地方政府策略互动的过程中，地方政府拥有信息优势，这会导致信息拥堵现象。分权式改革则使地方政府在竞争过程中将其信息显性化，中央政府则可以利用这些信息进行决策，从而缓解了政治决策过程中固有的信息拥堵现象。同时，随着地方政府决策自主权的加强，他们会利用自身的信息优势，提高决策的正确性，缓解参与者“工具理性”失灵所造成的政治市场的不完全程度。因此，分权式政治体制改革大大减少了政治交易费用。政治过程是我国农地制度环境的重要组成部分，上述分权式改革导致的政治交易费用减少，对我国农地制度改革产生了有利的影响。
由此可见，我国已有的农地制度改革总是遵循着总交易费用最小化的路径而逐步进行的，最终取得了明显的制度绩效。
三、我国农地制度变迁的未来方向
遵循着交易费用最小化的改革逻辑，我国农地制度变迁的未来方向是明确的，具体体现在三个方面。
第一，按照逐步推进的方式进行改革，保证农地制度环境具有相对的稳定性，减少由于外部环境的不确定性而引起的交易费用。现阶段以及未来一段时期内，我国社会经济将会逐步实现由农村社会向城市社会、农业经济向工商业经济、计划经济向市场经济的转型。在这样的转型期，农地制度所面临的外部环境必然会发生深刻的变化，产生原有农地制度安排下无法获得的潜在利润，并诱致当事人进行农地制度创新。因此，农地制度的持续动态变迁就不可避免。由于转型期农地制度环境充满了不确定性，因此会产生较大的交易费用，给农地制度创新带来较高的成本，在一定程度上阻碍或迟缓农地制度改革的进程。这就需要继续遵循渐进式改革的基本原则，逐步推进农地制度改革，尽量减少环境的不确定性，稳定当事人的预期，减少由此而产生的交易费用。具体而言，在未来农地制度改革的过程中，尽可能保证现有农地制度的基本框架不变，在此基础上根据外部环境的变化适时调整农地制度的具体安排形式，完善已有农地制度安排中的主要内容，保证制度变革具有一定的连续性。同时，在农地制度创新方面，尤其是那些涉及面较大的农地制度创新，坚持“先试点、后推广”的基本步骤，尽量减少创新可能带来的风险，提高制度创新的收益。
第二，满足农地制度主要参与人尤其是农民的主观意愿，减少由于当事人认知互动而产生的交易费用。已有的经验充分证明，中央政府、地方政府和农民家庭三类当事人关于农地制度的认知状况对于农地制度的绩效具有非常重要的影响，只有当农地制度安排符合当事人主观意愿的时候，才能取得较好的制度绩效。在农地制度的三类当事人中，由于农民直接经营使用土地，拥有关于土地的信息优势，因此他们对于农地制度的认知起着基础性的作用，中央政府和地方政府的认知在很大程度上都是在与农民的认知互动过程中形成的。在农地制度形成和发挥作用的过程中，中央政府、地方政府与农户家庭之间既有合作的一面，也有相互博弈的一面，而且本质上是一种主观博弈的关系。青木昌彦（2001）认为，参与人在面临内部危机、外部冲击或者两者兼而有之的情况下会寻求新的博弈方式，其中一定包含了参与人的一种主观认识，因而可以称之为主观博弈模型，主观博弈关系通过参与人的认知互动使得新制度具有自我实施性。未来的我国农地制度改革，只有满足广大农民的主观愿望、符合农民的认知状况，才能协调当事人在主观博弈过程中的认知互动，减少在此过程中产生的交易费用，保证农地制度变迁的顺利进行。
第三，进一步推进政治体制改革，提高基层政府和农民在土地经营方面的决策权，减少农地制度环境中的政治交易费用。在我国农地制度系统中，中央政府、地方政府和农民家庭之间存在着复杂的科层结构，农地制度的效率既取决于科层结构的静态安排，也取决于科层结构的动态演化。而科层结构的静态安排和动态演化都与其中存在的政治交易费用的大小直接相关。30多年来，我国农地制度改革之所以能够取得巨大成功，其中一个重要的原因就是经济改革与分权化的政治体制改革同步进行，形成了制度上的有效互补，减少农地制度环境中所存在的政治交易费用。因此，未来的农地制度改革也必然要求进一步推进政治体制改革，逐步实行各级行动主体责权利的相对统一，强化基层政府和农民在土地经营方面的决策权，使农民家庭真正成为市场经济的主体之一，充分利用市场对于农地资源的配置功能，同时允许并鼓励各级地方政府和农民进行各种形式的农地制度创新。
四、进一步的讨论
我国农地制度已有的改革由于实现了交易费用最小化，因而取得了明显的制度绩效。未来的农地制度变迁也应该按照这一内在逻辑展开，才能保证农地制度改革取得成功。为此，需要分阶段逐步推进农地制度改革。具体而言，需要分短期、中期和长期来分别制定农地制度改革方案，并加以有效实施。短期而言，应该在坚持家庭承包责任制的前提下，采取措施不断完善这一制度，强化农户家庭所拥有的土地承包经营权的内涵，健全法律法规，保障农民正当的土地权益不受其他主体的侵害。中期而言，需要根据农地制度环境的不断变化，适时调整农地制度结构，主要是创造条件解决一直以来就存在的我国城乡土地二元结构的问题，实现城乡土地一体化，提高农地资源市场配置化程度。长期而言，需要从实践上不断试点、理论上不断探索，逐步明确我国农地制度未来改革的基本模式，提出我国农地制度改革的长期目标。
学者们就我国农地制度改革提出了许多建议，主要的改革方案有三种：一是主张在保持农村土地集体所有制的前提下进一步完善家庭承包责任制；二是主张国家所有、农民永佃，把承包期不断延长；三是主张实行土地的农民私有制。运用本文的分析框架，按照交易费用最小化的内在逻辑对上述三种方案进行比较分析，可以发现：第三种方案充满了极大的不确定性，也不符合当事人（包括农民）的主观认知，因而总交易费用最大；第二种方案则可以进行试点，在实践中具体考察其运行状况，估算交易费用的大小，然后做出总体评价，确定是否能够作为长期的改革目标；第一种方案则容易被农地制度的所有当事人所共同接受，也符合我国渐进式改革的基本逻辑，并且降低了制度环境的不确定性，因而交易费用最小，是一定时期内我国农地制度改革的最佳方案。党的十七届三中全会强调指出，坚持以人为本，尊重农民意愿，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利；按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。这一原则性规定，明确了未来一段时期内我国农地制度改革的主要内容。