导  读：PPP是近些年国家大力推广的投融资模式，一时间PPP成为国内众多学者的研究重点。同济同智PPP研究中心主任诸大建教授也对PPP模式进行了深入研究，并提倡推广以可持续发展为导向的PPP模式。诸大建教授认为：PPP研究只有放到城市化中思考才有大格局。

褚大建：同济同智PPP研究中心主任，同济大学经济与管理学院教授、博士生导师；同济大学可持续发展与新型城镇化智库主任。享受国务院政府特殊津贴。主要从事可持续发展与绿色经济、城市与区域发展、公共服务与公私合作等领域的研究。

PPP与中国城市化

作者：诸大建

传统上就PPP讨论PPP眼界显得小了，只有放到城市化中思考才有大格局。曾经写过中国城市化的加减乘除，即人到哪里去（加），地如何使用（减），钱从哪里来（乘），政府如何与社会进行合作（除）。PPP的研究，要从解决钱从哪里来开始，到解决政府如何与社会合作治理形成一个闭合的思想循环。现在看来对PPP与可持续发展的分析可以系统化地概括为四点。

一、城市化的三类融资

城市化的发展从融资即钱从哪里来开始，可持续发展导向的城市化需要可持续发展导向的融资。改革开放以来，中国城市化的融资看起来有三种方式。

第一种是基于借贷的融资，这是城市化初期可以做的事情，上海1980-1990年代的基础设施最初就是这么起来的，所谓十年建了30年政府财政能力可以建的事情（五分之四来自社会资本）。但是缺点是当代人贷款，后代人还债，从可持续发展看是影响了后代人的生活。

第二是基于资源的融资，这是1990年代一直到现在主要的融资方式，优点是可以解决发展初期老百姓交税不够的问题，缺点是吃祖宗饭断子孙路，透支土地资源，导致了资源环境生态方面的破坏和房价的高涨。

第三种是PPP模式，这是用当代人的钱来搞建设，可以与发达起来以后房产税的增收扩大政府税收总量结合起来，给城市提供稳定的资金来源，问题是需要把握PPP提供公共服务的比重。

二、PPP发展的三个版本

从国际上看，PPP已经经历了两个版本，现在需要提升进入可持续发展导向的第三波，只是有关第三波的PPP还没有形成理论。

第一波的代表是法国的BOT，主要是市场提供基础设施与公共服务，消费者支付，这是在政府税收已经很大但是公共服务仍然不够的情况下可以做的事情，重点是向社会融资即value for money。

第二波的代表是英国的PFI，主要是政府支出拿出来一部分搞PPP，政府支付或者可行性补贴。这是要提高政府提供公共服务的效率，与1980年代以来的新公共管理运动相关，重点是提高公共服务的效率，即value for efficiency。

第三波是联合国倡导、欧洲在积极推进的可持续发展的PPP即value for people，它超越了融资的概念和效率的概念，是要解决为谁搞PPP的问题，更强调经济社会环境的整合，以及3E发展绩效中注入第四个E即equity。

三、可持续性PPP的三个维度

从可持续发展角度提升PPP要从三个方面进行分析。

一是在对象维度。要关注经济、社会、环境的自平衡，不能单纯强调经济型项目淡化PPP的公共性，搞PPP要有助于扭转而不是加重发展的不平衡不充分。

二是在主体维度。要注意国企、民企、外企的自平衡。国外的PPP第二个P，强调独立于政府的企业不包括国企，是典型的公私合作；国内PPP的第二个P，太多政府依赖的国有企业，太少纯粹民间的企业，是典型的公共合作。中国的PPP可以有特色，但是健康的发展方向应该是在两个极端中居中成为PEP关系，突出政商合作关系，其中的商应该包括国企、民企、外企以及社会组织，并且民间企业在其中成为主导，或者发展混合型的组织。

三是过程维度。一方面应该超越简单的融资概念，强调全过程管理的概念，做到融资放大、建设放大、运营放大，把中国基建企业的优势从建造提升到运营。另方面，要在每个环节注入公平因素，让民营企业平等参与融资、建设与运营。

四、可持续性PPP的关键是治理

从可持续发展角度提升PPP，关键是解决第三个P的关系即合作治理问题。中国2014年兴起的PPP现在进入规范时期，最重要的就是解决合作治理问题而不是解决某些枝节性的技术问题。事实上，前面两个P的各种组织都在那里存在着，但是相互之间的合作关系却没有形成。未来需要从三方面加强PPP的合作治理。

一是在正式的基于合同管理的狭义PPP中，要加强前面两个P的合作各自的合作为。例如公部门中要加强部际关系、央地关系等（部际与府际、中央与地方），对运作PPP有直接责任发改委与财政部的合作应该体现前台与后台的关系；私部门中要加强国企、民企、外企、社会企业之间的关系，强调国有企业与民营企业的合作可以充分发挥两者各自的优势。

二是要把PPP与可持续城市化的讨论拓展到广义的非合同的公私合作关系。实际上中国的公共服务从政府完全提供到市场完全提供有四种形式，中间加上狭义PPP的PFI和BOT等，狭义的PPP在公共服务中总是少数，引入广义的PPP可以进一步整合各种组织的优势提高公共服务的水平与质量，实现单一组织不能做到的事情，2016年的摩拜单车出现就是这样的典型事例。

三是要讨论作为公共服务承受者的老百姓与PPP的关系，研究PPP如何实现人民第一。例如，在政府限制PPP项目不能超过财政预算10%的情况下，中国的PPP项目主要分布在东部沿海和中部相对发达的地区，而西部不发达地区由于财力不够项目较少，这样做可能会加大中国不同地区基础设施与公共服务的非均等化发展。因此中央决策需要从VfM转向VfP，加强西部地区的PPP能力建设。