云南省大理白族自治州鹤庆县新华村是一个白族聚居、依山傍水的古老村落，是闻名全国的“银都水乡”。村内古老的民族传统银器银饰手工艺传承至今，形成了“小锤敲过一千年”的独特名片。先后有贾庆林、王兆国、张德江、刘延东、彭佩云、吴官正、丁关根、曾培炎等80多位党和国家领导人及省部级领导莅临新华村视察和指导。
在新华村传统民族手工艺和历史文化底蕴基础上创建的新华银器小镇于2019年9月被云南省人民政府命名为“云南省特色小镇”，受到社会的关注。《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（国办发〔2020〕33号）（以下简称国务院办公厅《通知》）强调：“总结提炼典型经验，发挥引领带动作用。”为了总结提炼新华银器小镇建设经验，为传统产业转型升级类特色小镇提供发展借鉴，近日，中国城镇化促进会调研组对新华银器小镇建设情况进行了实地调研。现将调研情况报告如下。
一、新华银器小镇建设发展现状
（一）基本情况
新华银器小镇位于新华村。新华村面积53.6平方公里，全村有1300多户人家，常住人口6千多人，其中白族人口占绝大多数，是一个典型的白族村落。村内的白族群众几乎家家户户、世世代代都从事金、银、铜手工艺品加工业，新华村由此被称为“小炉匠之乡”。在新华村历史悠久的传统银器银饰产业基础上，新华银器小镇于2017年开始创建。小镇总体规划范围3.34平方公里，覆盖人口4.9万人；核心区规划范围1.54平方公里，辐射带动区规划范围14.42平方公里。
（二）主要特色
1、产业特色鲜明，发展潜力巨大
小镇以历史悠久、工艺精湛、颇具规模的银器银饰加工、销售为主导产业，是云南省乃至全国手工银器银饰产业基地，是国内少有的保存完好的原生态手工制银传承基地，银器锻制工艺被列入国家非物质文化遗产名录。小镇有寸发标、母炳林、段六一等国家级、省级、州级民间工艺美术大师。寸发标被联合国教科文组织授予“民间工艺美术大师”称号。小镇中的银器博物馆收藏了唐代以来的2000多件银器，分为装饰品、生活用品和宗教法器等三大类，是历代手工艺人制作的艺术精品，其中不乏古代银器中的珍品和稀世之宝。小镇银器银饰产品远销美国、日本、印度、马来西亚、泰国、巴基斯坦等国家。小镇建设运营主体企业提供的数据显示：2019年小镇及新华村国内外主要销售渠道统计销售额约为430亿元人民币。同时，小镇还开始发展银器银饰手工艺艺术体验、生态旅游、文化旅游、休闲康养、户外运动等产业，产业集聚效应明显，有力推动了当地的群众性就业创业，使小镇所在的新华村由以前的“寡妇村”变成了现在的幸福村。
2、交通网络完善，区位优势明显
小镇位于大理——丽江——香格里拉黄金旅游线上，离滇西北茶马古道上的文化重镇——鹤庆县城西北7公里，距大丽高铁鹤庆站8公里，距丽江三义机场12公里，距旅游名城大理130多公里、丽江40公里，与机场一级路相距3公里，空铁公路交通之便利列全省区县之首。
3、生态环境优良，自然资源丰富
小镇属于高原水乡，拥有世界上最大的泉眼群，家家户户有泉眼。小镇附近的万亩“东草海湿地”生物多样性特征明显，每年各种候鸟大批聚集这里过冬，被原国家林业局批准为国家级湿地公园建设试点。小镇所在新华村河畅、水清、岸绿、景美，被誉为“大理的小别院，丽江的后花园”，荣获“云南十大名镇”“云南省最具潜力旅游景区”“国际最佳休闲度假旅游名村”等称号，是全国乡村旅游创客示范基地。小镇所在新华村白族文化旅游是国家支持云南省的25个旅游项目之一。政府和企业自觉践行联合国《生物多样性公约》精神，计划在加强保护的前提下进行合理利用，使小镇真正实现生产、生活、生态“三生融合”，宜居、宜业、宜游“三宜同步”。
4、民族特色鲜明，文化资源丰富
依山傍水的白族民居，古朴奇异的白族传统文化和银器银饰艺术成为小镇独特的文化符号。新华村先后被国家文化部、中国村社发展促进会命名为“中国民间艺术之乡”和“中国民俗文化村”。
小镇还有宝贵的红色文化资源。红军红二、六军团在贺龙、任弼时、萧克、王震、关向应率领下途经鹤庆期间，惩处贪官污吏、地主恶霸，分钱分粮、访贫问苦，同白族群众结下深厚情谊。鹤庆各族人民积极支援红军，主动帮助部队筹粮、当向导、作翻译，冒着危险收留和照顾红军伤病员，有27名鹤庆各族青年加入了红军。
小镇正在按照规划建设佛教文化区。佛教文化很早就从茶马古道带到了新华村。历史上新华村寺庙众多，僧侣云集，后全毁于战火和“破四旧”。佛教文化区是新华村4A旅游景区的有机组成部分，现建有延寿寺、药师佛等佛教文化载体。习近平总书记要求云南努力成为“面向南亚东南亚辐射中心”，强调在“一带一路”建设中实现民心相通，南亚东南亚佛教文化盛行，佛教文化建设对推动我国和南亚东南亚国家及人民实现民心相通具有积极意义。
5、政策引导及时，政府支持有力
2019年9月11日，云南省政府将新华银器小镇正式命名为省级特色小镇，为小镇进一步发展提供了政策引导和保障，注入了政策动力。此后，云南省政府先后为鹤庆县政府拨付了1.5亿元和1亿元小镇建设省级奖补资金。奖补资金主要用于小镇内公共基础设施建设、公共服务体系建设、产业发展培育、生态环境整治等。省政府的有力引导和支持对小镇的发展起到了巨大的推动作用。
6、投资主体明确，市场导向明显
新华村本是一个贫困村。2000年后，在鹤庆县委、政府的力邀和老地下党员父亲的要求下，在北京、上海做生意发达的村民寸圣荣回新华村投资，成立大理州银都水乡旅游投资有限公司。由该公司投资建设各类基础设施包括道路、污水管线、天然泉饮用水、人文景观等，并带领村民返乡从事银器手工制作。2008年8月，鹤庆县人民政府同大理州银都水乡旅游投资有限公司签订合同，由后者对新华村和草海湿地旅游资源进行升级改造、整体开发建设和运营。2009年12月国家旅游局正式批准新华村为4A级国家旅游景区。截至2017年底，该公司对新华村4A景区（包含新华银器小镇核心区）累计投资40多亿元人民币，建设项目有云南银器博物馆、石寨子购物广场、新华国际生态园、民族饮食城、白族文化广场、银都水乡半山酒店、凤凰山美丽亮化工程、道路管网工程、绿化工程、旅游配套工程、草海湿地保护开发工程等。
该公司负责新华村4A旅游景区的建设与运营，积极参与新华村村庄环境治理工作。公司安排专业队伍负责村间道路和旅游配套设施的保洁与维护工作，为群众义务服务，方便群众的生产生活。公司无条件地为全村建档立卡贫困户每户提供1个就业岗位。
二、新华银器小镇发展面临的主要问题和困难
（一）建设运营机制问题
其一，大理州银都水乡旅游投资有限公司的前期投资建设、改造和运营，对新华银器特色小镇的创建并获得省政府授牌起了重要的基础性作用，并且实际上发挥了最初的投资运营主体作用。但是，近年来，当地通过招商等形式引进了其他投资运营主体入驻小镇，同最初的投资运营主体产生了同质竞争。
其二，新引进的企业在投资运营相关产业项目时，同最初的投资运营企业没有进行沟通协商和良性互动；这些企业和基层政府之间也没有一个稳定的沟通、协调平台和机制。这些问题均十分不利于小镇的整体建设、运营和治理，不利于公平市场竞争机制的建立，不利于小镇的规范和可持续发展。 
其三，建设运营主体进一步优化产业布局、扩大产业规模、建设产业配套设施等面临融资问题，这也是制约小镇可持续发展的重要问题。小镇建设运营投融资机制有待建立健全。
（二）经营模式问题
一方面，目前，小镇的银器银饰产品生产销售主要是一家一户独立进行，这种模式存在若干问题。其一，不利于原料采集、产品加工、质量把控、产品销售、售后服务等各个环节的质量管理。其二，无法实现规模效应。其三，加工销售户个体对抗市场风险的能力较弱，“单打独斗”式的生产销售模式不利于加工户防范市场风险。其四，容易造成国家税收流失。
另一方面，新华村村民参与小镇建设的有效机制尚未形成，村民对小镇建设的认识还不到位，小镇建设和村民利益联结机制尚未建立，村民积极性没有充分调动起来，新华村集体产权制度改革有待推进，各类经济合作组织有待建立。
（三）治理方式问题
在小镇的治理方面，虽然新华村“两委”均支持特色小镇建设，但是，小镇的建设运营企业和新华村党组织、村委会还没有形成共同参与小镇治理的机制，没有形成足够的治理合力，存在“两张皮”现象。这在一定程度上影响了小镇治理的整体性和有效性。
（四）建设用地问题
土地指标问题是制约新华银器小镇后续投资建设及可持续发展的现实瓶颈。大理州银都水乡旅游投资有限公司负责人表示，小镇尚缺产业配套设施建设用地300余亩，包括职工宿舍用地、停车场用地、道路用地等等。延伸的适合小镇发展的现代康养项目也有国内行业主流企业表达合作意向，但土地指标还无从谈起。配套设施及衍生产业建设用地的不确定性，已经成为影响小镇后续投资建设与运营进度、影响小镇更好发挥乡村振兴带动作用。
三、关于推动新华银器小镇高质量可持续发展的建议
为推动新华银器小镇高质量可持续发展，调研组根据国务院办公厅《通知》精神和要求，针对本次调研中发现的问题，提出如下意见和建议。
（一）进一步强化政府引导，完善建设运营机制
突出企业主体地位，推进特色小镇市场化运作，发挥政府引导作用。政府应推动建立多元主体之间的沟通协调平台和机制，形成多元主体协同推进特色小镇建设运营的模式。政府对每个企业在观念、政策和制度上公平对待，营造公平竞争的市场氛围。国务院办公厅《通知》强调：“鼓励地方通过安排相关资金……等方式，对特色小镇发展予以支持引导。”建议云南省相关政府部门、金融机构依法合规为小镇建设运营主体提供财政、融资支持。
（二）创新经营模式，建立利益共享机制
用创新思维和现代企业制度将分散的银器银饰加工户组织起来，形成规模和集中经营，统一质量标准，做好售后服务，增强产业凝聚力，打造小镇整体产业品牌。结合新华村集体产权制度改革，成立新华村经济（股份）合作组织，同参与小镇建设运营的各个企业一起组建小镇新的投资开发、建设运营平台公司，使村民和村集体的资源变资产、资金变股金、村民变股东，从而形成新华银器小镇建设的经济动力机制和发展利益共享机制。发挥小镇多元产业对劳动力的吸纳作用，多渠道增加农民收入，将生产、生活、生态相融合，将村民积极性充分调动起来，形成小镇高质量可持续发展的内生动力。
（三）加强党组织的核心引领作用，提升小镇治理能力和水平
党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制。”国家发改委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（发改规划〔2016〕2125号）指出，创新社会治理模式是建设美丽特色小（城）镇的重要内容，要“逐步形成多方主体参与、良性互动的现代城镇治理模式”。建议县、镇党委指导小镇建设运营企业和新华村成立联合党组织，形成党的领导下的多元主体共同参与小镇治理的机制，保证小镇发展方向，形成小镇治理合力。建立脱贫扶贫和阻止返贫长效机制，打造居民收入均衡、社会稳定和谐的小镇治理和发展环境。
（四）创新土地政策，满足小镇可持续发展用地需求
国务院办公厅《通知》将“完善产业配套设施”“鼓励地方通过新增建设用地计划指标等方式，对特色小镇发展予以支持引导”作为促进特色小镇规范健康发展的明确任务。建议地方政府加大对新华银器小镇在土地政策方面的支持力度，因地制宜解决新华银器小镇的产业配套及衍生产业用地问题。有的省份针对特色小镇建设制定了专门的土地政策，如江苏省政府相关部门制定了省级特色小镇土地利用计划奖励办法。云南省政府可借鉴其他省份的做法和经验，结合本省实际情况，为本省特色小镇建设提供更有力度的土地政策支持。