城市更新是全面提高城市品质的必然要求，是解决城市之间、城市内各区域之间发展不平衡矛盾的现实需要，是满足居民对美好生活需求的必然选择，是新型城镇化发展中面临的重大课题。国家“十四五”规划纲要强调，实施城市更新行动，加快推进城市更新。
近年来，南京市鼓楼区幕府创新区（前身为鼓楼区铁北片区）以具有前瞻性的战略眼光，与以中建八局为主要代表的企业合作，贯彻落实国家新型城镇化战略，大力推进城市更新工作，探索出了创新路径和科学模式，取得了积极成效和典型经验，为我国城市更新工作提供了鲜活和生动样本。
一、南京市鼓楼区幕府创新区城市更新理念和实践
南京市鼓楼区幕府创新区北起长江鼓楼区界，南沿京沪铁路，西接长江大桥南路，东至鼓楼栖霞、玄武区界，面积13.8平方公里，占鼓楼区全区面积的26%，涵盖宝塔桥、小市、幕府山街道三个街道，辖29个社区，常住人口20.9万人。片区内历史底蕴深厚，“幕府登高”等金陵六景皆在于此。新中国成立后，南京工业主要集中于此，它见证了南京现代工业发展的光荣历程。近年来，在国家新型城镇化战略指引下，幕府创新区以前瞻性的眼光开展了城市更新工作，坚持正确的城市更新理念，协同推进产业更新、文化更新、人居更新、治理更新，力争将南京主城区最大的老片区打造为南京市城市更新最佳实践区。
（一）城市更新理念
幕府创新区在推进城市更新过程中形成了鲜明的工作理念，保证了城市更新工作的正确方向。
其一，以人民为中心。幕府创新区将建设人文关怀的幸福幕府作为城市更新的出发点和落脚点，从人民群众关心和现实的利益问题出发，征求居民意见并合理确定更新内容。与中建八局等企业合作，实施以人民利益为中心的城市更新项目，高度重视居民回迁安置工作，着力改造完善小区配套和市政基础设施，提升社区公共服务水平，解决老旧小区停车难、公共配套不足等问题，推动建设人民群众满意的居住社区。
其二，注重历史传承。幕府创新区是南京长江大桥所代表的大桥精神、奋斗精神和工匠精神的汇聚之地，具有丰富的历史文化资源，见证南京乃至全国工业发展历史的工业遗存众多。幕府创新区在城市更新过程中兼顾完善功能和传承历史，注重保护历史遗存、历史建筑、文化遗址和传统文化街区，在改善居住条件、提高环境品质的同时，留住居民乡愁，延续历史文脉。
其三，因地制宜，精准施策。幕府创新区充分考虑本片区的区位特征、生态资源、产业基础、历史文化传统、市政基础设施和公共财政状况，以及本片区在全市的功能定位，科学确定更新目标，合理制定更新方案，既尽力而为又量力而行，不为了更新而更新，不搞政绩工程、形象工程。针对片区内各个区域的特点分别制定更新方案，推进精准更新项目建设。
（二）城市更新内容及成效
幕府创新区管委会联合中建八局，委托国际知名咨询设计单位，围绕南京市、鼓楼区总规对片区的功能定位，系统梳理了历史文化资源和山水资源禀赋，提出了打造“长三角一体化发展的门户区、南京市城市更新最佳实践区、首善鼓楼的幕府创新区”发展定位，对城市更新工作进行了科学规划，统筹协调推进产业更新、文化更新、人居更新、治理更新，推动产城人文融合发展，建设新兴朝气的科创幕府、多元活力的魅力幕府、人文关怀的幸福幕府。
1、产业更新
外在发展要素的导入与内在特质内涵的提升并重，打造以商务商贸、新型都市工业为基础支撑，以数字经济特色细分产业为引领带动的“2+1”产业体系。打造“点—线—面”联动成网的创新发展模式，积极构建中央北路产城融合发展轴，鼓北滨江风光带，幕府路品质人居发展带，和燕路、北祥路创智商贸发展带，即一轴三带“丰”字型产业布局。大力发展人工智能、大数据、云计算、物联网、区块链等前沿数字技术，发挥科技引领作用，助力产业提升和城市数字化发展，实现数字服务产业、数字服务生活、数字服务城市的全方位复合式发展，积极打造融入数字经济元素后的新经济、新模式、新业态，实现跨越式发展，建设百亿级数字经济应用示范区，实现幕府创新区创新转型。结合幕府创新区实践空间、资源等条件，构建产城融合创新社区、无界交流服务社区、山林环抱的幕府创新小镇等三类定制化产业空间保障。幕府创新小镇占地1平方公里，集办公、研发、商业、产业服务、体育休闲等多种功能为一体。幕府创新区管委会联合中建八局，规划了幕府创新小镇“长三角未来社区应用场景示范区、南京数字服务业发展高地、鼓楼科研创新标杆、幕府创新区数字经济产业名片”发展目标，拟将其建设为长三角数字经济社区。
不断拓宽产业招商渠道，加大产业招商力度，提升产业招商效能。一是强化招商引资。幕府创新区管委会与片区三个街道建立联动招商机制，根据片区产业布局特点，整合招商力量，组建片区招商小分队，采取“一把手招商”与“小分队招商”相结合的方式开展赴外招商活动，推进片区产业宣传，同时，加快科技创新驱动新型产业发展，着力引入优质项目，建设宜居宜创的新城区和鼓楼全域创新的重要增长极。目前，片区完成亿元以上签约项目21个，签约投资总额66.85亿元；幕府创新区（含片区三个街道）完成实际利用内资19.88亿元；2019年亿元以上签约项目3个已完成注册和开工运营；2020年亿元以上签约项目7个，其中6个项目均已完成注册和开工运营。举办了2021南京鼓楼幕府创新区招商推介暨“泛悦仓·数智链”载体发布会。二是引育创新主体。坚持内部培育、外部招引并举，集聚一批、招引一批、孵化一批，大力引育高新技术企业，打造高水平创新矩阵。联合片区街道全面梳理区域内新申报高企89家；同时，瞄准高企集聚地实施精准招商，完成外引高企1家，正在办理相关手续的外引高企11家。
2、文化更新
幕府创新区具有独特的长江文化、工业文化、市井文化等文化底蕴。长江文化包含了大桥文化、渡口文化、船厂文化等文化要素。幕府创新区内金陵造船厂、汽轮机械厂、曙光机械厂、长安汽车厂等一大批具有辉煌历史的企业共同铸就了厚重的工业文化。市井文化具有浓郁的地方色彩和烟火气息。幕府创新区依托既有文化底色，注重保留诸多的历史文化记忆，将历史记忆和现代文化符号融合，推进文化传承弘扬和更新繁荣。建设展示长江魅力的长江文化客厅和长江博物馆。在汽轮机械厂工业遗产区打造贴近生活的文艺街区，将传统工业文化与现代文艺生活有机融合。依托小市区域历史文化资源，建设历史与现实对话的时尚门户，提升、繁荣和发展市井文化，赋予其新时代内涵和色彩。
3、人居更新
推出了构筑幸福幕府的三大措施。第一，构建和谐社区，推动产城融合发展。统筹提供居民回迁安置保障、养老设施保障、人才安居保障。第二，完善基础设施，补足城市发展短板。强化对外交通体系，完善次干路建设提升，构建外畅内优的道路系统，提升支路微循环，建设特色公交换线与轨道线，打造15分钟生活圈，倡导绿色通行。第三，提升居民生活品质。建设半山公园、公园联盟、特色街道，维护见山脊、留江岸的天际线。让人们望得见山、看得到水，回归健康绿色生活，力争未来人均绿色指标远超国家标准。在社区内强化医疗卫生、教育培训、文化体育等公共服务服务，提高居民生活幸福指数。
4、治理更新
近年来，鼓楼区注重通过智慧应用创新不断提升治理水平，持续推进“互联网+”政务服务、公共服务、社会治理等领域的信息化建设，幕府创新区在深化落实鼓楼区全区举措之外，还进一步结合本片区特色，初步在基层治理、智慧社区等领域开展了一系列智慧应用，取得了一定成效。一是积极推动智慧社区建设，2018 年正式上线街道“邻里帮”社区云治理平台，创新推出邻里帮云社区小程序，在宝塔山街道多个社区推广应用。二是加快提升治理智能化水平，在小市街道创新推出“警格+网格”的综合治理新模式，把警务力量充分融合进网格，建设网格共治共建共享警格，2020 年上半年群众安全感满意率达 99%，位列全区第一。
为了进一步提升治理现代化水平，幕府创新区联合中建八局，加强与国家信息中心合作，开展《智慧幕府建设顶层设计（2021-2025））》课题研究，加快推进片区智慧城市顶层设计研究，通过开放部分场景、探索推进城市治理智慧化解决方案，提升区域城市治理能力，实现城市治理现代化。目前，国家信息中心智慧城市顶层设计团队在对片区深入调研的基础上形成了初步课题成果。
二、南京市鼓楼区幕府创新区城市更新经验
幕府创新区在国家新型城镇化战略指引下，在城市更新上进行了积极探索和大胆创新，迈出了坚实步伐，取得了阶段成果，有若干经验值得参考和借鉴。
一是坚持政府引导，统筹协调。幕府创新区建立了政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管的城市更新工作机制，明确职责分工，制定工作规则、责任清单和议事规程，形成工作合力，统筹推进城市更新工作。南京市鼓楼区区委、区政府专门成立了铁北片区（幕府创新区前身）改造提升工程指挥部和铁北片区管委会。改造提升工程指挥部由鼓楼区主要领导担任第一指挥长，幕府创新区管委会工委书记担任指挥长，鼓楼区发改委、工信局、大数据管理局等职能部门作为成员单位。在鼓楼区委、区政府及改造提升工程指挥部统一领导下，幕府创新区管委会负责统筹协调和推进幕府创新区更新改造工作，下设党政办公室、经济运行部、招商服务部、发展规划部、工程管理部、财务审计部及幕府小镇管理办公室等7个部门。
二是发挥市场机制作用，推动多元力量参与。幕府创新区城市更新工作遵循市场经济规律，借助企业和社会资本的力量，坚持市场化运作。鼓楼区政府通过公开招标的方式与中建八局联合实施幕府创新区城市更新及产业发展项目。项目以“全国旧城更新的标杆、市民幸福的典范、政企合作的样板”为总体目标，委托国际国内知名品牌公司对城市品牌、空间规划和产业规划进行研究和定位。整个更新项目涉及山体修复、水系治理、街区微改造和慢行系统构建等环境精修，以及老旧小区改造、公寓保障房建设、市政道路等城市配套设施建设。双方共同设立了项目公司，项目公司作为项目法定实施主体，统筹片区内的策划规划、投资融资、整体建设、运营维护及移交，获得项目运营收入，并依据回报机制获得合理投资回报，探索出了开放式、可盈利、可持续发展的城市更新路径。目前该城市更新项目已取得显著成效，涉及的33个征收拆迁项目中已实施项目18个，累计完成搬迁居民3468余户，工企单位38家，并入选2020年江苏省PPP示范项目。幕府创新区还邀请国家信息中心、高等院校、相关智库等参与城市更新工作，形成了多元力量参与的城市更新工作格局。
三是坚持嵌入式微更新模式。鼓楼区政府和中建八局联合成立的项目公司提出了嵌入式微更新的城市更新模式。不搞“一刀切”和大拆大建，注重历史文脉和工业遗产保护，尊重居民乡愁记忆，在保护中更新，通过更新实现更好的保护和传承。有针对性地对“留、改、拆”地块进行设计控制指引，明确更新示范项目的选址，开展相应的场地和建筑概念设计。因地制宜进行产业植入、调整、优化和升级。实施“酵母计划”，推进有机更新，将老旧菜市场、老旧建筑、老旧工业遗存、杂乱商铺、低效用地等，改造为网红菜场、城市综合体、文化创意空间、主题街区、国际教育机构、生态绿地等，使存量资源实现“发酵式”蜕变和提升。通过嵌入式微更新的量变实现幕府创新区整体风貌的飞跃。
四是突出党建引领。幕府创新区创立了党建联盟，以党建联盟建设为抓手，组织党建联盟各成员单位共同开展片区规划研究、进行产业招商、召开城市更新主题研讨会等，为幕府创新区城市更新工作献计献力；组织联盟各成员单位考察学习其他城市在老旧小区改造、产业招商等方面的经验和做法，为幕府创新区城市更新工作开拓思路。党建联盟像一根红色纽带，将联盟各个成员单位紧紧连接在一起。各单位在党建联盟引领下统一思想，凝聚共识，坚守初心和使命，形成了推动幕府创新区城市更新和城市治理工作高质量发展的强大合力，按下了城市更新工作高质量发展的快进键。
三、借鉴幕府创新区城市更新经验，推动我国城市更新高质量发展
借鉴幕府创新区城市更新做法、经验及模式，推动我国城市更新高质量发展，建议把握好以下几个方面：
一要依托当地资源，因地制宜开展个性化城市更新工作。每个城市都有各自独特的历史、文化、产业、生态等资源，城市更新工作应因地制宜，科学确定更新目标，合理制定更新方案，使城市更新和当地资源禀赋相结合，避免水土不服，增强城市更新的实效性和可持续性。
二要尊重城市发展内在规律，延续历史文脉，留住城市记忆。将产业布局、产业结构、城市风貌与历史文脉、历史建筑保护修缮、风土人情有机融合，通过城市更新激发城市内在活力。不急于求成，不搞大拆大建，坚持循序渐进，以渐进式微更新不断完善城市功能，提高环境品质，改善居民居住和生活条件，提高公共服务水平。
三要形成政府、企业、社会力量协同推进的城市更新工作格局。政府部门把握全局，加强引导，做好顶层政策、制度设计，保障城市更新正确方向。企业尤其是大型央企发挥自身优势，积极承担社会责任，深入贯彻落实国家新型城镇化战略，与地方政府加强城市更新领域合作。新型城镇化相关智库、规划设计单位、第三方监管机构、社区居民积极参与城市更新，与政府、建设运营企业形成联动工作机制，推动城市更新项目顺利落地。以党建为红色纽带，统一城市更新参与各方的思想，凝聚各方共识，为城市更新提供思想动力和政治保障。
四要在城市更新中提高城市治理水平。坚持以人民为中心的发展理念，顺应数字经济发展大势，贯彻落实数字中国战略，以数字化赋能城市治理，助推城市治理模式创新，提高城市智慧化运营治理能力。推进智慧城市建设顶层设计，建设数字化综合治理平台，加强数字政务建设，推进智慧街区、智慧社区、智慧教育、智慧医疗等建设，为群众提供智慧便捷的公共服务，使群众共享城市更新成果。